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风险社会背景下的公共安全与应急机制构建

时间: 2011-09-23 13:24 来源: 未知 作者: admin 点击:
风险社会背景下的公共安全与应急机制构建 摘要:正在转型的中国是一个高风险的社会,面临诸多公共安全问题。公共安全事件呈现出范围广、非传统性、关联性和隐蔽性等特点,建立

 

风险社会背景下的公共安全与应急机制构建

 

  摘要:正在转型的中国是一个高风险的社会,面临诸多公共安全问题。公共安全事件呈现出范围广、非传统性、关联性和隐蔽性等特点,建立完善的公共安全的应急机制势在必行。建立有效的应急反应机制有利于维护社会公共安全,保持社会持续、稳定、协调发展。公共安全应急反应机制包括:预警机制、处理机制、反馈评估机制、指挥协调机制、国际合作机制等。

  随着全球化的不断加深以及中国社会转型的不断加快,中国已进入“高风险社会”,公共安全受到严峻挑战。2008年春节前后,历史罕见的低温雨雪冰冻灾害,以及之前的“禽流感”事件、“毒奶粉”事件、“苏丹红”事件、全国各地区煤矿安全事件、“非典”的爆发和流行,一系列有关公共卫生、自然灾害、事故灾难的公共安全事件的发生,引起许多学者的关注。防范和化解社会风险,已经成为中国转型社会维护公共安全的重要议题。

  一、风险社会与现代风险

  当代德国著名社会学家乌尔里希•贝克首次提出了“风险社会”的概念,他依据不同的社会形态区分了三类风险:第一类是前工业社会的风险,是自然力的作用,如地震、飓风、传染病等;第二类是工业社会早期的风险,是资本原始积累的结果,如安全事故、劳资矛盾、两极分化、失业、腐败等;第三类是工业社会晚期的风险,也称现代风险,是科技进步的产物,如环境污染、生态恶化、核技术威胁等。第一和第二类风险称为传统风险,第三类风险称为现代风险。贝克认为,我们当前生活的后工业社会是一个“风险社会”,人类正在遭受现代风险的威胁。尽管风险在人类社会中一直存在,但现代风险的表现形式与传统风险有显著不同:

  首先,现代风险表现形式多样。传统风险常以微观形式呈现,风险没有成为改变社会运行逻辑的决定因素;而风险社会中的风险往往是宏观风险,其表现形式多种多样,如环境和自然风险、经济风险、社会风险、政治风险等等,几乎影响到人类社会生活的方方面面,风险成为现代社会的基本特征,成为后工业社会的内在品性。

  其次,现代风险覆盖面广泛。传统风险承担者往往集中于个体或某一类人群;风险社会中的风险是以一种“平均化分布”的方式,影响到社会中的所有成员。当风险袭来时,风险的承担者是社会中的每一个人,不论贫富贵贱、种族、职业,几乎无人能完全隔离于风险之外。

  再次,现代风险具有不确定性和隐蔽性,且影响后果严重。现代风险具有高度的不确定性和不可预测性,没有任何专家或专家系统可以将这种不确定性转化为确定性,并且提出相应的预测和解决方案。此外,现代风险是隐形的,不是具体的物或实在,主要是一种社会定义的“构想”,只要人们在主观上相信风险的存在,它就是真实而有效的。现代风险一旦转化为实际的灾难,其波及面和影响程度都将大大高于传统风险引起的灾难。

  具备以上特性的现代风险已经根本地改变了当前社会的运行逻辑,导致了现有社会结构、社会制度以及社会关系向更加复杂、偶然和分裂状态转变,从而使我们所处的社会变成了“风险社会”,这正是对目前人类所处时代特征的形象描绘。对于正处于转型期的中国而言,处于这样的风险时代中,显然会面对诸多“风险”及公共安全问题。

  二、风险社会背景下的中国公共安全

  上述风险社会理论有助于我们清醒地认识中国当前所面临的公共安全挑战,为我们更好地理解当前中国社会,选择相应的公共安全制度,制定相应的公共安全政策提供独特的参考价值。

  1 高风险的中国转型社会与面临的公共安全问题

  中国的社会转型,从20世纪70年代末开始,到现在还远没有结束。这种转型一方面是从传统社会到现代化社会的社会结构转型;另一方面是从计划经济到市场经济的体制转型。在此过程中,旧的社会资源分配体系、控制机制、整合机制正在趋于解体,而新的体系与机制还在建立与完善之中,尚未充分发挥作用,所以诱发和加剧了一些特殊类型的风险。换句话说,当前中国转型时期的这种风险呈现出一种混合形态,具有共生特征,是一种“共生风险”。正由于这种“共生风险”,我们可以得出这样的判断,处于急剧社会变迁中的中国正在进入一个风险社会,甚至是高风险社会。

  具体来说,我们面临如下一些风险和威胁:传统类型的风险,如传染病、自然灾害等依然是公共安全的威胁;在以工业化、城市化进程中,还不断涌现出诸如失业、贫富分化、生产事故、劳资冲突和刑事犯罪等社会风险;中国社会高新技术日益发展,预示着新型社会风险对社会生活和自然环境的威胁也在不断积聚、扩大,并日益显现出来;同时,还应注意到,当前中国的社会转型是在全球化、信息化背景下发生的,国际主体之间的交流越来越频繁,联系越来越紧密,现代风险的影响已超越国家疆界,随时可能对中国的公共安全造成威胁。这些现象预示了高风险社会的来临,中国的公共安全面临十分严峻的挑战。

  2 中国公共安全的类型和影响因素

  中国目前的公共安全问题大致可分为自然类、社会类和国际类。自然类的主要是由自然环境本身所导致,包括资源短缺、环境恶化、自然灾害等;社会类的主要由社会性因素导致,包括民族分裂主义、恐怖主义、极端主义、传染病流行、人口膨胀、交通安全、信息安全等;而国际类的则是由国际环境因素导致,包括国际敌对势力对中国政权的颠覆、国际恐怖主义对中国安全的威胁等。在近期暴露出来的安全问题中,有很大一部分是属于社会类的,比如非典、密云踩塌事件、松花江水污染事件等都属于社会类的非传统安全问题。当然,有些因素来源是多方面的,如能源危机,既是由我国的能源相对短缺这一自然因素所致,也与中国经济社会发展对能源需求的不断增多有关,而且还与世界能源供给及国际政治局势的变化有关。

 

3 当前中国公共安全的特点

  影响和危害公共安全的因素和事件纷繁复杂,危害程度各有差异,但这些事件却有一些共同的特征。概括如下:

  (1)发生的范围广,国际化程度增强,高频次、多领域地发生。不少公共安全事件涉及范围广,如2003年的“非典”疫情扩散到全国20多个省市区,并波及欧美;2008年的低温雨雪冰冻灾害波及全国2/3省市区。这些事件会突然发生,在何时何地或何种情况下发生具有极大的不确定性。

  (2)危害的灾难性和非传统性。在当前社会,公共安全危机事件的破坏性越来越大,造成的损失也越来越难以弥补,而且这种损害是刚性的、不可逆转的。如近年来发生的非典、禽流感等,这些疾病传染性极强,死亡率很高,人类目前还不能有效地防范和治疗这些疾病,一个城市、一个地区甚至一个国家都有可能在一次灾难中陷于全面瘫痪。

  (3)影响的关联性。公共安全事件发生后,往往会影响和波及社会各领域,并造成连锁反应。如洪灾不仅影响农业,而且影响教育、交通运输、工业生产、商业流通等;洪水退后还可能造成大面积的流行病疫情爆发,房屋和基础设施损毁等。

  (4)原因的复杂性。公共安全问题的原因非常复杂,有政治的、民族的、宗教的原因;也有经济的、生产的、经营的原因;既有历史遗留下来的问题,又有当前出现的新问题;同时还有大自然对人类掠夺性破坏的报复。这些原因错综复杂地交织在一起,相互联系、相互影响、相互转化。

  (5)演变的隐蔽性。公共安全潜在的危机常常不易被察觉,常常在人们毫无思想准备的情况下突然爆发。正如贝克所指出的那样,“风险”本身并不是“危险”或“灾难”,而是一种危险和灾难的可能性。当人类取得了现代科学技术和物质文明的辉煌成就的时候,这些成就可能正在威胁着人类的安全,人类却不能察觉或预测。

  综上所述,近些年来,随着中国社会现代化程度的不断提高,整个社会已经不再是传统的常态社会,社会风险与日俱增,公共安全面临严峻挑战。关注社会公共安全,防范和化解风险,构建完善的公共安全应急机制,已成为中国当前面临的一个重要议题。 转贴于 热点论文网 http://www.lwhot.cn

  三、公共安全应急机制构建

  公共安全应急机制是一定范围内社会各种组织、群体和个人对各种危及公共安全的事态采取应急反应的过程。当前,各种传统和非传统风险因素对公共安全的影响日益显现,越来越多的人认识到,建立健全保证公共安全的应急机制,提高国家保障公共安全和处置突发公共事件的能力,预防和减少自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件及其造成的损失,确保公共安全势在必行。根据当前公共安全问题的性质及特点,公共安全应急反应机制由预警机制、反馈与评估机制、处理机制、协调机制等系统构成,政府及其各职能部门、各种社会组织群体、个人,根据职能分工分别在其中发挥不同的作用。

  1 预警机制

  完善预警机制应包括建立一个运行有效的危机预警和监测系统,主要包括以下环节:第一,危机的环境分析。即对危机发生或可能发生的外部和内部环境因素的调查、评价和预测。第二,导致危机的主要问题分析。一般包括判定问题、评估问题、问题分析、解决及设想分析。第三,造成危机的关键因子分析。即那些与危机的发生和发展有关,并能影响危机的过程的利益关系人或其他因素。第四,建立灵敏、准确的信息监测系统,及时收集相关信息并加以分析处理。

  政府的相关职能部门必须密切注视社会发展过程中的政治、经济、环境、资源、工业、农业等各领域的运行状况,建立完善的公共安全检测指标,如失业率、通货膨胀率等客观指标,也包括生活满意度、施政满意度、心理压力等主观指标。通过对这些指标的综合分析研究,对公共安全形势做出合理的判断。当公共安全状态达到警戒状态时,及时发出公共安全危机警报。同时,动员必要的社会资源以采取有效的防范措施。

  2 处理机制

  处理机制是整个应急反应机制中最为核心的部分,若公共安全事件一旦发生,成为事实,就必须立即启动应急处理机制,并保证其有效运转。处理机制是否科学有效,在很大程度上体现了一个社会的管理决策能力和危机应变能力。在此过程中,需要社会各部门通力合作、协调运转、步调一致,各个部门应该预先将可能发生的公共安全事件分类,并做出对每类事件处理方式的预案。

  另一个值得注意的问题是,在处理危机的过程中,必须遵循危机管理的科学规律,只有采用科学的危机管理体系才能把危机的损害降到最低。因此需要大力加强危机管理体系的建设,这种建设包括两个方面的内容:一是建立与完善危机信息的收集系统与分析系统;二是建立起科学的危机决策系统体系。

  3 反馈与评估机制

  反馈机制的功能是对各种社会信号及时反馈,一方面包括将预警机制所监测到的公共安全状况及时、准确地向有关部门上报;另一方面也包括在公共安全事件发生之后,及时、快捷地向有关部门上报。前者是一项日常性的工作,后者是一种应急反馈。反馈机制必须是快捷、通畅和灵敏的,这样才有可能将公共安全事件在发生的初期阶段即得到妥善处理,不致造成更大的社会影响和社会损失,防止演变成社会动荡。

  政府及各相关部门在危机处理结束后要进行全面、客观的评估,责任追究与奖惩到位,并全方位地吸取经验教训。这项措施包括:对危机管理的所有环节、影响危机管理的所有因素都要实事求是地评估;依据实践效果对危机中的决策、指挥和行动进行评估;评估危机预防措施的效果,预案的完整性、可行性,预警的及时性和准确性;评估危机管理机制、组织机制的设置与运行机制的合理性、有效性等。

 

4 指挥协调机制

  指挥是社会组织或群体为了协调一致达到某个目标,由领导者所实施的一种发令调度活动。协调则是应急管理中各种人员、组织、信息、物资等资源之间的有效整合和沟通。良好的协调机制,不仅可以解决在应急反应中的分工问题,而且可以在不同级别的组织之间建立协作关系,以便在应急反应资源不足时及时申请获得上一级部门提供的援助。指挥与协调的功能是紧密联系的,在突发公共事件的管理中具有相同的目标。通常,协调的对象一般是相互之间没有隶属关系的各部门之间的关系,而指挥则带有更明显的强制性,必须建立等级有序的指挥关系,形成明确的指挥链,通过指令的下达和信息的反馈来实现。在具体工作中,指挥和协调都是不可或缺的管理手段,相互之间的联系十分紧密,有时甚至很难准确区分两者的界限。

  5 保障机制

  完善的保障机制是突发公共安全事件应急救援顺利进行的基本条件,应急反应需要法律、技术、资金、物资、人员等方面的广泛支持保障。具体来说,保障机制包括立法保障、信息保障、工程保障、物资保障、资金保障、人员保障、医疗保障和治安保障等。例如,在物资保障供应方面,政府应把危机管理纳入国民经济计划和社会可持续发展的战略之中去,为危机处理提供充分的物资和财政支持,政府有必要设立专项基金和建立完备的物资储备制度,用于危机管理的组织机构建设及其救济需要。同时,由于突发公共安全事件是一种非常态事件,必须保证在紧急状况下各种保障能够有效发挥其作用,形成保障合力。

  6 国际合作机制

  在一个知识、信息、技术、经济、政治乃至风险都日益全球化的时代,我们还应该高度关注民族国家自身的局限性。事实上,仅靠民族国家的单一治理,很难抗拒日益全球化的风险。为此,有必要建立区域性或全国性的应急机制,并与其他国家或有关国际组织建立广泛联系,共同应对公共安全事件。在正在来临的现代风险社会,抗御风险需要更为广泛、更多层次的国际合作,包括各民族国家之间的合作、各国企业之间的合作,以及全球公民社会之间的合作等等。例如,美国的反恐斗争,中国和东南亚地区控制非典以及禽流感等传染病的行动,全球环境保护等等,都一再证明,有效的国际合作对于成功控制风险、保障社会安全是极端重要的。

  总而言之,在急剧转型中的当代中国社会,预防、处理公共安全事件无疑成为政府部门必须直面的一项艰巨工作,建立迅速、有效的应急反应机制,不仅有利于维护公共安全、保障人民生命财产安全,而且有利于确保社会持续、稳定、和谐地运行。

  四、结语

  中国当前的社会形态既不是纯粹传统的,也不是纯粹现代的,而是一种混合形态的社会。基于中国目前正处于社会转型时期,中国社会的风险呈现出共生特征,正是这种“共生风险”,我们说,处于社会变迁中的中国已进入一个风险社会,甚至是高风险社会。在这种大变迁、大转型的过程中,中国社会的公共安全面临十分严峻的挑战。

  对于多种类型的风险共存的当代中国社会,风险管理策略应当是而且必然是多元化的、灵活而富有弹性的,不能局限于一种思路、一种策略,只有这样,才能确保整个社会的公共安全。对于某些类型的风险,我们还要继续借鉴传统中的积极成分进行管理;对于另外一些类型的风险,我们要借鉴发达国家的经验;充分利用那些行之有效的经验、知识、技术与制度,把风险的危害控制在最小范围内。与此同时,我们必须时刻保持高度清醒的头脑,正确判断中国社会风险形势的变化,及时反思、调整和改造整个社会体系,才有可能在危及公共安全的事件面前赢得主动权。

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